Об обеспечении реализации органами прокуратуры конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду (на примере Ростовской области)

Надзор за исполнением законодательства об охране окружающей среды и природопользовании по-прежнему остается одним из приоритетных направлений прокурорского надзора. Проводимые прокурорами проверки свидетельствуют о том, что, несмотря на принимаемые уполномоченными органами государственной власти, местного самоуправления меры, состояние окружающей среды в России остается неудовлетворительным.

Ненадлежащим образом осуществляется правовое регулирование правоотношений в данной сфере, допускаются массовые нарушения при исполнении природоохранных мероприятий, взыскании платы за негативное воздействие на окружающую среду и пользование природными ресурсами, возмещении причиненного природе вреда.

Одним из конституционных прав является право каждого на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии (ст. 42 Конституции РФ). Обеспечение благоприятных условий для жизни и деятельности человека на определенном этапе развития общества и государства является жизненно важной, насущной необходимостью в интересах не только настоящего, но и будущих поколений. И поэтому охрана окружающей среды для государства становится универсальной целью в силу ряда объективных причин, которые складываются из отношений взаимодействия природы и общества.

Необходимо отметить, что ст. 15 Конституции РФ в качестве составной части правовой системы нашего государства, помимо международных договоров, закрепляет общепризнанные принципы и нормы международного права. С.А. Боголюбов[1] выделяет 6 принципов международного экологического сотрудничества, включенных в российское законодательство:

1) каждое государство имеет право на использование окружающей среды и природных ресурсов для целей развития и обеспечения нужд своих граждан;

2) экологическое благополучие одного государства не может обеспечиваться за счет других государств или без учета их интересов;

3) хозяйственная деятельность на территории государства не должна наносить ущерб окружающей среде как в пределах, так и за пределами его юрисдикции;

4) недопустимы любые виды хозяйственной и иной деятельности, экологические последствия которой непредсказуемы для природной среды

5) государства должны оказывать друг другу помощь в чрезвычайных экологических ситуациях;

6) все споры, связанные с проблемами окружающей среды, должны разрешаться мирными средствами.

Следует признать правомерной позицию Н.И. Хлуденевой[2] о том, что большинство нормативных правовых актов субъектов РФ в сфере охраны окружающей среды характеризуются присутствием в них излишнего дублирования положений федерального законодательства в части содержания и мер правовой охраны природы, что, в свою очередь, порождает новые пробелы и коллизии.

Современное природоохранное законодательство характеризуется значительным количеством несовершенств (пробелов, коллизий), декларативных, отсылочных, дублирующих норм, неполнотой юридических дефиниций и недостаточной регламентацией механизмов реализации правовых предписаний, что, в свою очередь, приводит к высокому уровню правонарушений в сфере экологии.

О вышесказанном свидетельствует и практика прокурорского надзора.

Так, согласно статистическим данным за 2016, 2017 гг. органами прокуратуры области выявлено 18 441 нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, с целью устранения которых прокурорами внесено 4 495 представлений, на незаконные правовые акты принесено 462 протеста, в суды направлено 2 188 исковых заявлений, по материалам, направленным прокурорами в порядке           п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, возбуждено 38 уголовных дел, о недопустимости нарушения закона предостережено 342 лица, к административной и дисциплинарной ответственности привлечено 4 495 лиц.

Недостатки в правовом регулировании указанной сферы общественных отношений отражены в работах С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука,  М.И. Васильевой, Г.В. Выпхановой, О.Л. Дубовик, И.А. Игнатьевой,   Т.В. Петровой, Н.И. Хлуденевой. Н.И. Хлуденева в числе общих причин многообразия дефектов в законодательстве указывает динамизм общественных отношений и нестабильность законодательства, множественность правотворческих субъектов и недостаточную компетентность правотворца.

В Российской Федерации насчитывается более 70 «экологических» федеральных законов и 4 000 подзаконных актов, что не способствует единообразному и результативному исполнению экологического законодательства.

В качестве решения проблем разрозненности законодательства об охране окружающей среды и создания более эффективной модели эколого-правового регулирования А.Ю. Винокуровым предлагалась разработка и принятие Экологического кодекса, являющегося фундаментальным актом прямого действия, который позволил бы существенно урегулировать существующий массив экологических правоотношений[3]. Примером служит положительный опыт работы Казахстана, где Экологический кодекс принят и действует с 2007 г.

Вместе с тем до настоящего времени данное научно обоснованное предложение в Российской Федерации не реализовано.

Можно сказать, что механизмом обеспечения реализации права граждан на благоприятную окружающую среду является создание государством таких условий и предоставление таких гарантий, чтобы воплощение соответствующих норм права посредством действий его субъектов, выраженных в форме осуществления (использования), исполнения, соблюдения либо применения, было реально возможно. Есть мнение, что подобным обеспечением является «деятельность государственных органов, общественных организаций, должностных лиц и граждан по осуществлению своих функций, компетенций, обязанностей с целью создания оптимальных условий для строгой, неуклонной реализации правовых предписаний и правомерного осуществления прав и свобод» или деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных объединений по созданию благоприятных условий (гарантий) для правомерной и неуклонной их реализации[4].

К примеру, прокуратурой области в 2017 году принесен протест на постановление Правительства Ростовской области от 12.05.2017 № 354 «Об охраняемых ландшафтах и охраняемых природных объектах» (далее – постановление № 354), которым ранее существовавшие на территории Ростовской области памятники природы реорганизованы в охраняемые ландшафты и охраняемые природные объекты, как новые категории особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ), а часть из них упразднена. Высказанные ранее прокуратурой области замечания к проекту указанного постановления не были учтены при его принятии.

В результате этого, вопреки требованиям статей 58, 59 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон    № 7-ФЗ) пунктом 3.1.20 приложения № 4 Положения о режиме особой охраны охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов не был установлен особый правовой режим на территории лесных участков охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов, а применялись лишь общие ограничения и запреты, предусмотренные для земель лесного фонда.

Кроме того не было учтено, что упразднение ООПТ областного значения возможно при наличии ситуации, при которой подлежавшие особой охране природные комплексы и (или) объекты в границах ООПТ утрачены и не могут быть восстановлены либо не нуждаются в особой охране (пункт 3.2 Порядка организации и функционирования особо охраняемых природных территорий Ростовской области, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 15.05.2014 № 350).

При этом в нарушение указанной нормы заключение государственной экологической экспертизы, материалы комплексного экологического обследования ФГАОУ ВО «ЮФУ» территории Ростовской области не содержали оснований для упразднения памятников природы «Насаждения Ростовского зоопарка» в г. Ростове-на-Дону, «Роща «Дубки»», «Группа деревьев» и «Дубы-долгожители» в г. Таганроге, Урочище «Церковный рынок» в Семикаракорском районе, «Дендропарк» в Мартыновском районе и «Дендрологический парк» в г. Волгодонске.

Более того, природные комплексы и объекты в границах ранее существовавших вышеуказанных памятников природы утрачены не были и нуждаются в охране, поскольку имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение.

Таким образом, упразднение 8 памятников природы противоречило части 1 статьи 58 Закона № 7-ФЗ, статьям 25, 27 Закона № 33-ФЗ, пункту 3.2 Порядка  организации и функционирования особо охраняемых природных территорий Ростовской области, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 15.05.2014 № 350.

В связи с отклонением Правительством Ростовской области протеста, прокуратурой области 01.09.2017 в Ростовский областной суд в порядке главы 21 КАС РФ направлено административное исковое заявление, которое решением Ростовского областного суда от 09.11.2017 удовлетворено частично. Названное решение, оставленное апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 14.03.2018 без изменения, в настоящее время частично исполнено, ведется работа по восстановлению статуса упраздненных памятников природы.

Значительную роль в обеспечении надлежащего правового регулирования отношений в рассматриваемой сфере играет реализация прокуратурой области превентивной функции на стадии изучения проектов нормативных правовых актов регионального правительства.

Так, к проекту указа Губернатора Ростовской области «О внесении изменения в указ Губернатора Ростовской области от 10.05.2016 № 75 «Об утверждении Административного регламента предоставления министерством природных ресурсов и экологии Ростовской области государственной услуги «Предоставление разрешений на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда без предоставления лесного участка» (далее по тексту – Регламент) имелись замечания.

Приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 27.12.2010 № 515 утвержден Порядок использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых (далее – Порядок). Подпункт 2.7.1 пункта 2.7 Регламента не соответствовал Порядку, предусматривал истребование выписки из Единого государственного реестра недвижимости об объекте недвижимости (при необходимости).

Кроме того, содержавшееся в данной норме уточнение «при необходимости» носило оценочный характер и в силу пункта «в» Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, являлось коррупциогенным фактором.

При этом срок рассмотрения заявления о выдаче разрешения на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда без предоставления лесного участка исчислялся со дня, следующего за днем поступления по системе межведомственного информационного взаимодействия полного комплекта документов, в том числе вышеуказанной выписки из Единого государственного реестра недвижимости об объекте недвижимости, необходимость истребования которой в силу Порядка отсутствовала.

Исчисление в подпункте 2.7.2 пункта 2.7 Регламента срока рассмотрения заявления о выдаче разрешения в зависимости от даты поступления полного комплекта документов влекло за собой неопределенность сроков, что являлось коррупциогенным фактором, предусмотренным пунктом «а» Методики. На проект указа Губернатора области прокуратурой области направлены замечания, которые признаны обоснованными и учтены при принятии нормативного правового акта.

Несмотря на существующие проблемы, возникающие в правоприменительной практике органов прокуратуры, отдельные пробелы и несовершенство действующего законодательства, в целом деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользования подчинена задаче обеспечения реализации установленных в ст. 42 Конституции РФ прав.

Л.О. Рожкова,

помощник прокурора области по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами области, органами местного самоуправления

А.Ю. Рожкова,

кандидат экономических наук, доцент кафедры таможенного дела Ростовского филиала Российской таможенной академии, доцент кафедры коммерческого и предпринимательского права Донского государственного технического университета

[1] Боголюбов С.А. Актуальные проблемы экологического права. М., 2016. С. 48 — 49.

[2] Хлуденева Н.И. Дефекты правового регулирования охраны окружающей среды. М., 2016. С. 30.

[3] Винокуров А.Ю. Проблемы совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры Российской Федерации: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 173.

[4] Гасанов К.К. Основные права человека: свойства и конституционный механизм защиты: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 198.

От редакции газеты «Общество и Экология»: Спасибо за предоставленную информацию.

Поделиться в соц. сетях

Опубликовать в Google Buzz
Опубликовать в Google Plus
Опубликовать в LiveJournal
Опубликовать в Мой Мир
Опубликовать в Одноклассники